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      激活“特許經營”新引擎 加速建筑垃圾資源化

      日期:2017-08-14 ???? 點擊:

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        建筑垃圾資源化是解決我國當前垃圾圍城現狀行之有效的手段,而在建筑垃圾資源化行業,特許經營權早有實踐。通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系的PPP模式已經成為建筑垃圾資源化項目落地的重要模式??梢哉f,有了的“特許經營”這一最新引擎,既為企業生存注入了更多的活力,又將極大地推進行業的發展進步。
        近年來,我國建筑垃圾資源化行業在技術、設備等方面取得了很大進步,但建筑垃圾資源化項目卻難已“落地開花”。在很多專家看來,行業發展緩慢、項目落地困難與未能取得特許經營權有很大關系。
        通過特許經營的方式引導社會資金進入到公共服務的薄弱環節,由政府制定政策,使投資能得到合理回報,并通過招投標,選擇有資質的企業承擔投資建設任務。引導社會資金投入這些領域,既能突破經濟社會發展瓶頸,又能拉動投資需求,對穩增長發揮重要作用。
        建筑垃圾資源化是解決我國當前垃圾圍城現狀行之有效的手段,用特許經營的方式,政府將項目運行的權利下放至企業,能極大程度地調動企業和社會資本的積極性,用市場化的手段解決建筑垃圾帶來的困局。
        與此同時,政府和有關企業也應在實踐中不斷探索和完善特許經營在建筑垃圾資源化行業的運行方式,保證該制度能充分發揮其優越性,加快建筑垃圾資源化行業發展的步伐。
        基礎設施和公共事業
        特許經營權持續推進
        “特許經營”模式古已有之,古代的鹽鐵專賣、廣東“十三行”,都帶有特許經營的色彩。美國自1865年由勝家縫紉機公司掌握向全美銷售縫紉機的銷售權,便開始了特許連鎖經營,發展至今有百余年的歷史,成為全球零售業、飲食業、服務業廣泛采用的經營組織形式。麥當勞、肯德基、假日酒店等品牌,都是借助商業特許經營的模式取得了成功。
        在我國,特許經營又叫特許經營權,通常有兩種形式:
        一是由政府機構授權,準許特定企業使用公共財產,或在一定地區享有經營某種特許業務的權利,如準許航空公司在政府規定的航線上,利用國有的機場設施,經營客貨運業務;二是一家企業有期限地或永久地授予另一家企業使用其商標、商號、專利權、專有技術等專有權利,按照合同規定,在特許者統一的業務模式下從事經營活動,并向特許人支付相應費用。
        我國是全球擁有特許經營體系最多的國家,整體上處于“散、小、差”的狀態,但主要集中在商業流通領域。2015年4月21日的國務院常務會議上,《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(下稱《管理辦法》)獲通過,決定開展基礎設施和公用事業特許經營,用制度創新激發民間投資活力。國家明確了鼓勵和引導實施特許經營的五大領域:能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程。境內外法人或其他組織均可通過公開競爭,在一定期限(一般不超過30年)和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。
        在建筑垃圾資源化行業,特許經營權早有實踐。
        2009年,昆明市提出的《關于主城建筑固體廢棄物處置場的規劃意見》,對建筑垃圾處理場所的設置進行規劃與布點,并采用特許經營權和公開招標相結合等方式鼓勵社會企業參與建筑垃圾資源化循環利用;今年,山東發布《關于進一步加強城市建筑垃圾管理促進資源化利用的意見》,實行特許經營管理。各市、縣(市)應依法將建筑垃圾資源化利用納入特許經營管理,明確特許經營準入條件,通過公開招標確定特許經營企業,授予一定期限的特許經營權。獲得特許經營權的企業,享有本市、縣建筑垃圾的優先收集權和使用權。
        有專家表示,這種特許經營不是政府人為設置的妨礙市場公平準入的行政性管制措施,本質上是基礎設施和公共服務領域政府與社會資本合作(PPP)的一種實現方式。
        建筑垃圾資源化
        緣何需要特許經營權
        建筑垃圾數量驚人,僅2015年我國產出的建筑垃圾就高達35.5億噸,預計2030年將達到73億噸。但對其處置的方式卻仍以堆放和填埋為主。在很多地區,垃圾填埋場已經是滿負荷運行狀態。填埋、堆放的建筑垃圾在高溫、日照等作用下發生分解,產生粉塵和有害氣體,對空氣、水體等造成了污染。
        可以說,我國建筑垃圾處置的情況不容樂觀。近年來,政府也逐漸認識到建筑垃圾資源化處置的重要性,從中央到地方,政府有關部門先后出臺了一系列政策,以推進建筑垃圾資源化處置工作。
        但由于建筑垃圾的處置仍屬于公益性項目,利潤有限,且建筑垃圾成分復雜,資源化難度較大,因而鮮有企業愿意涉足。同樣,建筑垃圾資源化項目前期需投入巨額資金,如果由政府全額投資興建,資金方面略顯捉襟見肘。因此,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系的PPP模式成為了建筑垃圾資源化項目落地的重要模式。
        雖然全國各地以PPP模式投資興建了不少資源化項目,但多是通過購買服務和股權合作的方式進行。在很多專家看來,PPP模式雖然改革現有的投融資模式,創新環保產業的運營模式,提高投資效率,但如果不能給予資源化企業以特許經營的權利,恐怕PPP很難發揮出其特有的活力。
        當前,一方面,建筑垃圾違法傾倒事件時有發生,但資源化企業卻長期處于“吃不飽”狀態,無法取得足夠的建筑垃圾以維持運行;另一方面,建筑垃圾再生產品的銷路存在問題。大量的再生產品受標準缺失、社會觀念等原因所限,不被市場認可和接受,企業生存后繼乏力?,F在許多以PPP模式運行的垃圾資源化項目之所以多依賴政府“輸血”維持生存,也正是由于缺乏“特許”的權利。
        如果政府能在給予資源化企業稅收優惠、貸款擔保、產品應用、給予民營企業土地優先開發權等扶持的同時,授予參加建筑垃圾資源化PPP項目的企業特許經營權,將保證企業在某一地區內的建筑垃圾拆除、收集、運輸、再生產品銷售等方面擁有絕對權利。這種排他性的權利,不僅可以整合資源,避免同類型企業間惡性競爭,更有利于保證資源化企業原料來源和產品銷路,進而提升收益。
        同樣地,如果社會資本方達不到與政府在特許經營協議中約定的公共產品和服務的數量和質量要求,政府有權收回其經營權,并按照協議規定予能夠的懲罰,在一定程度上約束了企業的行為。如此,既提高了民營資本進入建筑垃圾資源化行業的積極性,也為企業生存注入了更多的活力,將極大地推進行業的發展進步。
        特許經營方式落地
        資源化項目仍需探索完善
        有權威人士表示,特許經營模式概念清晰、范圍明確、管理操作相對規范可行,更符合當前國情現實,也有廣泛實踐基礎,便于各方面理解接受。為了加快調動我國規模巨大的社會資本的積極性,重點推進特許經營是一種符合國情的理性決定,大大調動社會資本的投資積極性,有利于擴大民間投資,激發社會活力,增加公共產品和服務供給。
        當前,已經有城市以特許經營的方式落地建筑垃圾資源化項目。浙江嘉興海寧建筑垃圾資源化處置項目已經完成特許經營權的談判,合作單位鴻翔環境產業有限公司正在按照要求采購相關設備;河南信陽商城縣縣城規劃區建筑垃圾特許經營處置權項目也于近日進行了招標。但在特許經營權推進的過程中,也存在著瓶頸問題亟待解決。
        首先,特許經營權從競標到運營,體制機制不健全。建筑垃圾資源化涉及拆除、清運、回收、生產、銷售等多個環節,需要和環保、交通、市政、住建等多個政府部門產生聯系。特許經營權前期招標工作通常由一個部門負責,但在日后的運營和管理過程中,可能出現多個部門交叉監管的情況。政出多門,特許經營無法發揮其應有的作用。因而,需要國家層面出臺相應的法律法規,規范和約束政府與企業的行動,明確各自的權利與義務,以保證競標和后期運行的順暢。
        其次,建筑垃圾資源化企業在提出獲取或競標特許經營權之前,應當做好功課。建筑垃圾資源化項目的本質仍是公益性項目,能否從中獲得期望的利潤,除了科學地運行外,也需要對項目的可行性進行前瞻預測。企業應對項目情況、產品市場、可得收益等多方面進行調研后,充分考量自身實力,再選擇是否通過特許經營的方式參與項目。特許經營的方式并非萬能,因此需要企業提前做好功課,以此避免損失,使得投資不至于“打水漂”。
        此外,政府在授予特許經營權之前,也要充分考慮到企業是否具有相應的實力,而不是僅僅關注投標價格。建筑垃圾成分復雜,資源化處置需要企業擁有先進的設備和足夠的技術能力。如果企業不具備相應的資質,即便政府在政策、資金上予以扶持,允許其進行特許經營,恐怕也很難持久。應建立健全特許經營權授予評價體系,綜合考量參與企業的資信情況、財務狀況、建設成本、企業業績、技術水平等因素,進行綜合指標測算,挑選最具實力的企業,進而實現政府和企業的共贏。
        不論是特許經營權,還是PPP模式,在建筑垃圾資源化處置領域,我國政府和企業都缺乏實踐經驗。因此,政府和企業需要對特許經營權在建筑垃圾資源化PPP模式的運用方式進行不斷的探索和完善,突破行業發展瓶頸,實現飛躍式發展。
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